按： 　　 这是我明史讲稿第五讲：明代的地方行政制度中的第二小节，讲中国古代分封制与郡县制的来历，为什么讲明代的地方行政制度要先讲这个问题呢？那是因为朱元璋在洪武三年（公元一三七○年）封了他九个儿子为王，《明通鉴》载：“上惩宋元孤立，乃仍古封建制，择名城大都，豫王诸子，待其壮时遣就藩服，用以外卫边陲，内资夹夹辅。诸王皆置相傅官署，及护卫甲士，少者三千，多至一万数千，皆隶兵部。”还规定诸藩王“列爵不治民，分藩不赐士，与周汉制稍异焉。”朱元璋在这个问题上的出发点是“惩宋元孤立”，希望借藩封诸王来辅翼王室。四库全书《明祖训》的提要便讲到朱元璋所以要设立藩封制度，“大抵惩前代之失，欲兼用封建郡县，以相欠制，故亲王与方镇各掌兵，王不得与民事，官吏亦不得与王府事。”从历史事实的发展上看，朱元璋寓封建于郡县这一套制度设计的效果不好，当时便有人提出意见，叶伯巨上疏言分封太侈，“数世之后，尾大不掉，然后削其地而夺其权，则必生觖望，甚者缘间而起，防之无及矣。”（《明史?叶伯巨传》，朱元璋看到这篇奏章后大怒，说其离间他骨肉，为此把叶伯巨杀了，事实证明叶伯巨的意见是对的。朱元璋死后不久，即为叶所言中，建文帝削藩，燕王朱棣造反，即“靖难之役”，以后有“高煦之叛”，“寘鐇之叛”，制度设计的结果不决定于设计者的主观愿望及其权力，而是为客观“形势”所迫，往往走向其始愿之反面，朱元璋也不例外，而且明代藩封诸王也都荒淫不受羁束，故明末农民起义中，一度逢姓朱的皆杀，因为诸藩王他们作恶太多，所以为了说明明代的地方行政制度不得不从分封制和郡县制的起源说起，然后弄清汉唐以来分封制余波的祸害，再说明代的藩封与郡县制的利弊得失就清楚了，从近现代讲也就是中央与地方的关系，中央集权和地方分裂主义的关系问题，其根本性质则是维护和保障国家的统一，反对一切分裂主义，因为它是我们国家和中华民族有史以来的核心利益之所在。 　　 　　第二节、中国古代分封制与郡县制的来历 　　朱永嘉 　　我们一般皆以郡县制作为中央集权制度下地方行政机构的代称，在郡县制之前是殷周的分封制，春秋到战国是郡县制逐步形成的阶段，而到了秦统一六国以后，便把全国划分为三十六个郡。故一般地讲，把郡县制的始点放在秦统一以后。在中国历史上，没有严格意义的方国之间联合起来的联邦制的传统，因大一统国家是建立在通过战争征服基础上的，所以从概念上没有联邦制的思想传统。 　　中国历史上对于地方行政制度的讨论，基本上集中在分封制与郡县制的利弊得失上。秦始皇实施郡县制度以后，也曾出现过分封制的回溯，如汉初同姓诸王的分封，西晋的分封，明代朱元璋分封诸子为藩王的设计，其目的都是为了屏藩帝室。《明会要》载：“洪武三年（公元一三七一年），帝惩宋元孤立，失古封建意。于是择各城大都豫封诸子，待其壮而遣就藩服，外卫边陲，内资夹辅。”朱元璋想把分封制与郡县制结合起来以维护其王朝的统治。最终上述尝试事实上都以失败告终。历代士人的议论，也都是根据当时的形势和矛盾，讨论和比较郡县与分封二者之间的利弊得失。如柳宗元的《封建论》是讲郡县制好，是针对中唐以后方镇林立，造成尾大不掉的局面而言的。顾炎武的《郡县论》则是讲地方被削弱以后，没有丝毫抵抗外侮的能力，农民军和入关的清兵进入许多地方如入无人之境，没有遇到任何抵抗。宋末文天祥也有类似的感慨。这些议论固然都是有感而发，当然从郡县制自身的体制上，亦还存在着不少缺陷。为了弄清楚这些问题，还必须从什么是分封制，什么是郡县制，从它如何形成及其演化过程说起。 　　 　　关于分封制 　　分封制实际上是商周时期中央与地方的关系。在殷墟发现的卜辞中，有不少商与“四方”、“四土”关系的记载。所谓四方、四土是指商王的王畿之外的许多部族方国，其中有受商王朝所控制的，是商的属国。有的对商王朝采取时服时叛的态度，也有一些对商采取敌对的态度。这种关系是在不断变化的，如商与周的关系便是如此。因而“四方”与“四土”和商王朝的关系，有二层含义，一层是从相互从属关系的角度讲，可以区分为内服与外服。这是以其与商王朝政治关系的亲疏来区分；另一层则是商的王畿与其周边的部族在地理位置上的相互关系。从一般意义上讲，内服大体上是王畿以内的方国，而外服则是王畿以外的方国，当然也有交错。《尚书?酒诰》是周公命令康叔在卫国宣布的诰词，卫国原是殷商的故土，周公的诰词中有这么二句话：“越在外服，侯、甸、男、卫、邦、伯，越在内服，百僚庶尹惟亚惟服宗工，……越百姓里居，于百官族姓及卿大夫致仕居田里者。罔敢湎于酒。”意为在外服的侯、甸、男、卫等诸侯，在内服的各级官员中，宗室贵族，以及退职后住在家里的官员，没有人敢沉湎于酒中。殷商末年，周侯便是商代外服的侯国。这个记录说明商代在王畿周围便有侯、甸、男、卫的诸侯国，这些诸侯国有的可能是由商王裂土分封的功臣子弟而来，有的也可能是周边方国的首领接受商王册封而来。此外在王畿之四周还有不少与商王相对立的方国。在卜辞中有土方、危方、鬼方、微方等，都有曾经与商朝发生冲突的记录。商人对西方的异族泛称羌，东方的异族泛称夷，都属于方国，即是与商朝并立的部落国家。商朝对诸侯王之间的关系是控制与被控制的关系，这从周文王与商的关系也可以看得出来。商王可以在其臣属的诸侯国自由田猎，卜辞中便有商王在周的渭水流域进行田猎的记录。对外征战时可征发诸侯王的人丁，可以在诸侯国境内进行占卜和祭祀活动，并且向商王朝贡献各种物品。商王与外服各诸侯之间的关系有一种臣属关系，不是一般国与国的关系，而是中央与地方的关系。 　　周初的分封制度，大体上经过武王、成王、周公、康王才逐渐成型。分封诸侯王的目的，是为了屏藩周室。《左传》昭公二十六年：“昔武王克殷，成王靖四方，康王息民，并建母弟以藩屏国。”说的就是这个道理。至于分封诸侯王的具体情况，周王直接控制的中央地区，即王畿所在被称作周邦，它的范围大体上集中在两个地区，一是丰、镐为主的宗周地区，大体在今陕西西安及周边地区。二是以东都洛邑为中心的成周地区。当然畿内亦有诸侯的封地和中央政府官员的采邑。周邦以外的区域称作万邦，被分封在万邦的诸侯有公、侯、伯、子、男及采、甸、卫等名分和等级。《左传》昭公二十八年：“昔武王克商，光有天下，其兄弟之国者，十有五人，姬姓之国者四十人。”《荀子?儒效》曰：“（周公）兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人。”这个分封，说是封土授民，实际上主要是授民，因为地旷人稀，国与国之间的界线并不清晰。当时被封的有周族姬姓、姜姓的诸侯国君主，还有商人或殷民若干族，及封国内的土著人口这三部分人组成，在封国采邑或都城内的是国人，在郊外的则是野人。这样一个邦国，上有统属，下有分支。总之，西周亦即宗周的城邑处于顶点，依次为诸侯的国次一级邑，国以下有卿大夫的家邑，最下层是控制田野的，自天子至诸侯、卿、大夫作为所属邦邑的君主都是世袭的，诸侯在名义上臣属于周天子，要定期向周天子朝觐，纳贡及率军从征。诸侯王在受土受民建国之后，此土此民便不再与周天子发生直接的关系，诸侯的封域已不是天子直接管辖的区域，诸侯国在自己封国内可以依照自身的需要来设官分职了。故诸侯王在自己封国内的行政事务则与天子无涉，换一句话说，诸侯王在自己的疆域内有较大的自主权。在这一点上，分封制下的诸侯王与中央集权制下的郡县制有很大的不同。郡县制下，地方的长官只是中央政府的派出机构，对其管辖下的百姓没有臣属关系，中央政府随时都可以撤换其下属的地方行政长官，地方长官不能世袭。 　　 　　关于郡县制 　　郡与县的名称起源于春秋时期，先有县，后有郡。那时，诸侯城中的地区称国，城外的郊区称鄙，亦称县。《国语?齐语》称：“国有都鄙，古之制也。”韦昭注：“国，郊以内也；鄙，郊以外也。”《左传》鲁庄公二十八年讲到晋献公，“使太子居曲沃，重耳居蒲城，夷吾居屈。群公子皆鄙，唯二姬之子在绛。”这里，曲沃、蒲城、屈三地称鄙，即县，在都城之外。二姬之子，指骊姬与其妹之子即奚齐与卓子，皆居绛，绛是晋的都城。说明鄙，亦即县是中央政权的下属行政机构，中央可以派人进驻这个地区。春秋时期各国置县的情况也不尽相同，如楚灵王八年（公元前五九八年）灭陈为县，使穿封戍为陈公，至十一年（公元前五三一年）楚灵王灭蔡，使其弟公子弃疾为蔡公。这里的陈公、蔡公都是县公。《左传》鲁宣公十一年（公元前五九八年），那一年楚庄王灭陈，“因县陈。”就这件事申叔时没有去祝贺，故楚庄王责问其“诸侯、县公皆庆寡人，汝独不庆寡人，何故？”这是楚以灭国置县，县公是行政长官，不是诸侯。《左传》鲁宣公十二年（公元前五九七年），楚克郑，郑庄公对楚庄王表示，如果能“不泯其社稷，使改事君，夷于九县，君之惠也，孤之愿也”。意谓如果楚庄王同意保留郑国的社稷、宗庙，他愿意奉事楚君，如楚国在其灭掉许多小国后所置的县那样以郑属楚，这就是他的愿望。九县，表示许多县，说明那时楚国在边远地区灭掉的小国改为县制，不再是独立的封国，只是楚国设置的由楚国王庭直接管辖的行政区域。晋国同样有以灭国为县的记载，周初诸侯国有一千多个，到春秋后期“其存者，无数十焉”。（《左传》哀公七年）灭国为县，作为国君直属的领地，实际上已是中央政府直属的行政区域了，县的行政长官不再是世袭的。这二点说明这些县已初具地方行政机构的雏形。再看秦国，据《史记?秦本纪》的记载：秦武公十年（公元前六八八年）“伐冀、邽戌，初县之。”“武公十一年，初县郑社。”“厉公二十一年（公元前四五六年）初县频阳。”《史记?六国年表》上有“孝公十二年，县一令”的记载，也许是把过去称宰、尹、公。大夫等名称统一为县令的开始，以后秦国县的长官一般都称为县令。当然对幅员小一些的县的长官也有称县长、啬夫的。《史记?秦本纪》还记录了秦孝公十二年（公元前三五〇年）“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”。《史记?商君列传》则作三十一县。这实际上是那时在秦国统一全国地方行政组织的措施。县的行政长官称令，令之下还有丞，又统一了设县的标准。《汉书?百官公卿表》称：“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”这是讲设县的面积与人口大体上有一个可以伸缩的比例关系。在战国时，一个县大体上是一万户左右。如《战国策?赵策》记载赵有“万户之邑”和“万户之县”的说法，秦亦有“万户以上为县令，减万户为长”的记载。杜佑的《通典》对县级机构的形成和演化，有一段很简明的概括，其云：“《周官》有县正，各掌其县之政令而赏罚之。春秋时列国相灭，多以其地为县，则县大而郡小，故《传》云：上大夫受县，下大夫受郡。县邑之长曰宰、曰尹、曰公、曰大夫。（注云：晋谓之大夫，鲁、卫谓之宰，楚谓之公、尹。）其职一也。”在县的下属有乡、亭的机构，乡、亭之下有里甲的组织，那是依照地缘和人口的比例关系来编制地方行政组织机构，来管理地方事务。这与以血缘为纽带的氏族和宗族的宗法组织又有着密切的联系。血缘关系从属于地缘关系，是从分封制度向官僚制度转化的一个根本性标志。县一级行政机构的演化大体上是如此。县令的称呼一直延续到宋代，中唐以后才开始出现“知县”的名称。顾炎武在《日知录?知县》条称：“知县者非县令，而使知县中之事，杜氏《通典》所谓检校、试摄、判知之官是也。唐姚合为武功尉，作诗曰：‘今朝知县印，梦里百忧生。’唐人亦谓之知印。其名始于贞元已后，其初尚带一权字，《白居易集》有《裴克谅权知华阴县令制》曰：‘华阴令卒，非选补时。’是权知者，不正之名也。至于普设知县，则起自宋初。”县的属官有县丞和县尉，汉代各县皆置丞一人，而尉则大县二人，为左、右尉，小县一人，县丞署文书，并直管仓、狱，尉主盗贼，属于武事，因此更卒番上之事亦由尉主管。此外县的属吏还分曹置掾，其分曹大体上与郡的分曹对口。 　　郡的设置也有一个历史演变的过程，关于郡的设置，最早见于《左传》鲁哀公二年（公元前四九三年），卫灵公去世，卫立辄为君，卫国的太子蒯聩在晋国，晋国的赵简子带兵送卫太子回国，赵简子起兵时的誓言中讲到：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡，士田十万，庶人工商遂，人臣隶圉免。”意思是在战争中可以克敌制胜的上大夫可以得县，下大夫可以得到郡，士可以得土地十万，庶人工商可以做官，奴隶们可以得到自由。说明在春秋末已有郡的称谓，而且县的地域比郡大，战国时便有郡守的设置，守是郡的长官，守包含守土的意思。郡守的设置自秦、晋始，以所得戎狄之地远，使人守之，为戎狄的君长，故命之谓郡守。战国时始设之郡都在边境，《史记?匈奴列传》：“魏有河西、上郡以与戎界边。”“秦有陇西、北地、上郡。”赵“置云中、雁门、北地、代郡”，“燕置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡。”可见最早的郡都设在各国边境的地区，是据守边地的军事和行政长官。战国时各国交界的边缘地区设郡，魏国设的河西、上郡是为了抵御秦国，魏失去河西郡以后，退而在河东设郡，也是为了抵御秦国的。上党是在韩、赵、魏三国之间，韩在此间设上党郡。楚在汉中设郡同样是为了抵御秦国。秦为防戎而在陇西、北地设郡，楚为加强对西南夷的控制设巫郡和黔中郡。故最初郡的设置大都出于军事上的需要。《韩非子?亡征篇》有：“出军命将太重，边地任守太尊，专制擅命，径为而无所请者，可亡也。”在边地任守的这个“守”是军事长官，如严延年在汉宣帝时，西羌反，强弩将军许延寿请延年为长史，从军败西羌，还为涿郡太守。可见严延年所以能到边地任太守，因为他能带兵打仗。那是一个治安很差的地方，严延年到涿郡任上，郡吏赵绣去见严延年时，《汉书?本传》称“绣见延年新将”，颜师古注：“新为郡将也，谓郡守为郡将者，以其兼领武事也。”由于原来设在边境的郡管辖的地域比较大，所以到战国后期便形成以郡统县的局面，如赵的代郡有三十六县，韩的上党郡有十七县，燕的上谷郡也有三十六县。这些记载都见于《战国策?秦策》。秦统一六国以后，为了统一全国的地方行政组织，把全国区分为三十六郡，在郡下设县，在郡设守、尉、监。任郡守的官员，战国时见于记载的如李悝为上地守，吴起为西河守，冯亭为上党守，王稽为河东守，任鄙为河中守，李冰为蜀守，内史腾为南郡守。《宋书?百官志》：“郡守，秦官。秦灭诸侯，随以其地为郡，置守、丞、尉各一人。”守是长官，丞佐之，尉典兵备盗贼，监是御史监军者。这里行政、军事和监察三者是分开的。郡守是一郡的最高长官，是中央与县之间的中间枢纽，上则执行中央的命令，下则监督所属诸县，职无不总。在秦汉时期，守、丞、尉、监是朝廷任命的，但郡守的幕僚属吏，则可以自行署置，他可以向中央荐举孝廉、贤良方正，在地方可以根据情况设置条教，或劝农桑，整齐风俗，对于地方突发的群体性事件可以有生杀予夺之权，如《汉书?薛宣传》：“广汉郡盗贼群起，成帝拜赵武为广汉太守，以军法从事。”即可以专杀肇事者。《汉书?酷吏传》记录了不少这方面专杀的事例，遇有紧急的军情，太守可以权宜发兵，但时候必须上报朝廷。郡守在赋税上除了上缴国库以外，本郡的开支则由本郡的赋入中拨给，并按规定每年上计。郡守在自己辖境以内，可以无所不管，如周勃免除相国后，回到封地绛，“每河东守、尉行县至绛，绛侯（周）勃自畏恐诛，常被甲，令家上持兵以见。”（《汉书?周勃传》）在朝廷太守要受丞相、御史的监督，郡守岁终要给朝廷上计簿，郡守的升迁黜陟则以上计考课的次第为准。此外太守还要受中央派出的刺史的监督，刺史以六条问事，主要纠察的对象便是郡守。从郡的数量上讲，秦始皇统一六国时，是三十六郡，后增至四十余郡。两汉虽说是郡国并行，西汉平帝时，凡郡国一百三，东汉顺帝时，郡国百五，其中郡七十九。从秦到两汉，郡的数量是增加了，但郡管辖的规模是缩小了。从殷周时代的分封制到春秋战国时郡县制的兴起，是历史自然演化的过程，不是那一个圣人设计的，所谓制度的设计，不过是把既存的状况加以规范化制度化而已，秦始皇并不是郡县制的设计者，而是把各国既存的设置，在全国划一为三十六郡，其中不少是战国末各国原有的设置，顾炎武在《日知录?郡县》云：“秦分天下为三十六郡，其中西河、上郡则因魏之故，云中、雁门、代郡则武灵王所置，上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡则燕所置。”秦始皇只是适应那个时代的潮流把它整齐划一成制度化的结构，从而在中国延续至今，它保障了中国是一个由中央集权的统一的国家，故制度的形成和发展，有他自然的趋势，人在制度的变革和设计上，只能顺势而为，在分封制和郡县制的问题上，几次人为回潮几乎都以失败告终，中国历史上任意变革制度的如王莽那样的人，亦还是被历史所淘汰，在制度的设计上，只能尊重历史发展的趋势，顺势而为，如果头脑发热，在制度的变革上胡思乱想地胡作非为，最终的结果必然是头破血流，王莽就是最好的反面教员。孔子在《论语?为政》中说：“殷因于夏礼，所损益，可知也，周因于殷礼，所损益，可知也，其或继周者，虽百世，可知也。”这里讲的是礼，实际上也是讲制度，夏殷之间和殷、周之间，在制度上皆有损有益，其范围是可知的，实际上都存在因袭的关系，其继周者，指东周以后，虽百世，也只是各有损益而已，决不可能另起炉灶，抛弃过去的历史传统，这一点在秦国以后的二千多年历史是已被证明了的，毛泽东讲“百代皆行秦政法”，说的也就是这个意思。故在制度的变革上只能小步谨慎为上。

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